新形势下上海进一步完善人才引进政策研究

（新形势下上海进一步完善人才引进政策研究）

　　

一、上海面临的国际引才环境分析

　　

伴随着上海具有全球影响力的科创中心建设地加快推进，以及以新一轮科技革命、产业革命地蓬勃发展，上海比以往任何时候都更迫切地需要人才。

　　

然而，后疫情时代的国际形势不容乐观，以美国为代表的西方国家:以人才监控（搜查逮捕华裔科学家）等形式限制前沿技术、高端人才（尤其是华裔科学家）的跨国自由流动、柔性服务合作；以限制STEM领域留学生签证、扩大实体清单范围等形式对我国进行严密的技术封锁，给我国的全球科技合作与国际人才交流带来严重障碍；奉行单边主义人才政策，并不断调整移民政策（如取消移民的国别配额制度），来形成对全球（尤其是中国、印度）高端人才、高技能人才、优秀留学生的大肆掠夺之势；依据《通用数据保护条例》、《跨境隐私保护规则》维护全球人才大数据的霸权，严重威胁我国的人才数据主权，极大限制了上海面向全球的人才“招揽”。

　　

二、国际人才流动呈现的新特点和新趋势

　　

一是国际人才流动规模空前扩大的同时，但非均衡性日渐突出：流入或“回流”至OECD国家流入的主体为高科技人才，其中，高端科技人才的回流率超过70%；而新兴经济体国家的“回流”主体为海外留学生，即使有外籍人才流入，也多为中低端人才，高端人才占比较小。上海核发的27万余份《外国人工作许可证》中，外国高端人才（A类）只占约18%。二是尽管目前海外华裔高层次人才、全球青年科学家这2个群体的流入规模尚小，但他们的来华来沪意愿强烈。《新形势下海外高端人才回国意愿》调查发现，69.6%的华裔高层次人才考虑回国（上海等地）发展；《2021“理想之城”》报告显示，上海对全球青年科学家的吸引力排全球第4（7.27%）。三是后疫情时代，国际科技、智力、人才交流从线下转向线上，交流频率持续攀升，呈现出虚拟合作基础上的柔性集聚趋势。四是国际人才流动呈现基于团队（学缘网络）、产业（新兴产业链）、平台（科技、金融湾区）的“集群效应”与“块状流动”之势。五是海外人才更倾向于通过与科研组织或第三方机构合作来间接为他国服务（“间接流动”），以此构筑规避跨国流动中政治风险与左边法律右边约束的“防火墙”。五是全球人才大数据与共享平台在国际人才流动中扮演的角色日益重要，于是，各国纷纷加入多边国际合作框架或运用国际职业社交平台。

　　

二、创新型国家吸引国际人才的政策动态

　　

以OECD国家为代表的创新型国家纷纷摒弃自由主义移民政策，以“行政化手段＋市场化配置”的组合拳来加大对全球高端人才、高技能人才的掠夺：

　　

一是移民体制改革：限制中低端移民规模，同时，降低移民门槛、增加移民通道、提高移民比例、取消移民国籍配额、实施积分系统，以此加大对全球（尤其是中国、印度）高端人才、高技能人才的引进力度。

　　

二是签证制度优化：以新型签证制度提高全球高端人才引进速度、扩大留学生引进规模、加大STEM领域的人才争夺。英国的“全球人才签证”（GlobalTalentVisa）提高了外籍高端人才的签证审批速度，取消其抵达英国前须获得工作机会的限制；美国允许优秀留学生在读期间申请“建设美国签证”；德国将STEM领域人才申请“蓝卡”的年薪门槛降低至欧元。

　　

三是重视引进人才的家属安置：德国、日本、荷兰的劳动力市场对引进人才的家属高度开放，使他们获得“同等就业”的机会，能在当地自由从事任何合法工作，甚至免去语言方面限制。

　　

四是免除人才的“受雇限制”：OECD国家积极开拓与“雇主”脱钩的全球人才引进通道，美国的EB-1A类杰出人才无需再依托雇主担保、劳工证、永久性工作承诺等申请；英国增设免除科学家及其家属抵英前须获得工作机会这一限制的绿色签证通道；新加坡推出无需海外人才受雇于某个企业的“科技准证”。

　　

五是重视海外人才的评价和市场评价：美国的EB-1A类杰出人才引进看重其行业评价（如专业协会会员资格）、领域贡献（如曾以个人或委员会成员身份担任评审）、社会影响（重要媒体报道过其专业领域的成就）；新加坡的“科技准证”注重人才的市场评价，以成果的市场（能带来至少1亿美元收入）和用户（科技产品每月活跃使用者人数须至少10万人）来研判海外人才的“实际贡献率”。

　　

三、全球创新城市集聚国际人才的新型做法

　　

纽约、旧金山、东京等全球创新城市呈现“知名企业驱动人才集聚”“顶尖名校引进人才”“搭建市场与人才/技术的对接平台”“税率优惠吸引人才”的全球引才模式。

　　

“知名企业驱动全球人才集聚”模式：纽约通过土地规划、税收优惠、产业支持、融资激励等举措，吸引摩根大通、威瑞森电信等知名企业进入，以全球知名企业推动全球人才集聚。

　　

“顶尖名校磁吸国际高端人才”模式：旧金山通过斯坦福大学、加州伯克利等5所顶尖名校和5个世界一流实验室吸引全球顶尖专家。其中，技术成果转化是关键：斯坦福大学等顶尖名校均设有技术授权办公室（OTL），一方面，将国际创新人才的研究成果迅速产业化应用；另一方面，加速高校科学研究的产业化导向，将高校研究成果以专利授权形式满足国际创业人才的技术需求。

　　

“搭建市场与人才/技术的对接平台”模式：东京依托日本科学技术振兴机构（JST）搭建海外人才与本土市场有效对接的信息共享平台，即构建面向本土企业共享的国际论文数据库和全球专利数据库，一方面让缺少研发能力的企业在数据库中寻找符合自身需求的技术成果及其作者信息；另一方面，推动科研成果的产业化，在科研成果与产业化应用之间架起“桥梁”。

　　

“税率优惠吸引人才”模式：新加坡以优越的税制（极低的个税税率或纳税返点）来“招揽”全球人才：个税税率为3.5%-20%；企业税率为6.375%-17%，并对年营业额低于100万新币的企业免税。

　　

四、新形势下上海引进海外人才的难点问题与政策瓶颈

　　

与全球创新城市相比，上海：尚未在海外人才引进中有效运用公私合作（PPP）模式；在沪高校对高科技园区的成果转化与技术支撑贡献不足；海外人才引进与本地产业/技术需求对接不够精准；人才落地服务尚未完全对标国际。结合实地调研发现，原因如下：

　　

第一，掌握的海外人才数据略显碎片化，引才政策的“量身定制”缺乏数据支撑。受制于美国等国家的技术封锁，我国尚未融入全球人才数据网络，难以多来源、全方位地整合全球人才数据，更难以实现基于行业领域、层次类型的人才数据分类整理，从而呈现碎片化特点。此外，尚未基于云计算系统构建服务政府、高科技园区（企业）、科研院所、高等院校的海外人才数据共享共建机制，现有数据库彼此间存在准入限制，共享度程度较低。

　　

第二，海外引才政策的制定与实施中，用人主体的作用发挥得不够充分。目前，高科技园区（企业）等用人主体上海市海外引才过程中尚未发挥主导作用，政府部门较少委托龙头企业或权威行业协会开展行业领域海外人才需求的摸底调研，于是，很难实现对高科技园区（企业）实际人才需求的“精准把握”，带来人才政策设计与人才市场需求的“错位”问题。

　　

第三，海外人才评价机制的灵活性与精准度不够。现行海外人才评价体系仍“以资质论英雄”（如国际影响力、标志性成果），并未将企业的技术攻关需求或园区的产业发展重点细化为海外人才引进的重要标准，从而难以准确研判海外人才对上海产业发展、科创中心建设的“可能贡献率”，毕竟，海外人才“落地”最终还需凭技术或项目。此外，海外人才评定由政府部门主持并决定，龙头企业、科创园区、行业协会仅有推荐权，而缺乏海外人才引进中的“关键话语权”，而恰恰是龙头企业、科创园区更了解本行业的技术需求；重要行业协会更熟悉本领域的技术动态。

　　

第四，当前海外引才政策的宣传模式难以有效应对上海面临的海外引才环境。一是伴随着美国等国家的技术打压与人才封锁，不光柔性引才引智政策受严重冲击，引才政策宣传的海外专场也受严重限制，传统的官方宣传、公开引进变得更为艰难，非官方力量广泛参与的海外人才政策宣传新机制尚未形成，这就容易造成海外人才与国内需求的信息不对称情形。二是海外引才政策宣传仍以“筑巢招揽”式被动宣传为主，缺乏“精准对接”式主动推送，并且，海外引才政策的宣传端口仍停留在国内或线上，而未拓展至海外。三是海外引才政策宣传尚未基于不同（层次、类型、成长阶段）海外人才的多元化需求实现“精准推送”。

　　

第五，现行海外人才的“落地服务”制约海外引才政策的实施效果。一是海外人才（尤其是外籍人才）来沪创新创业初期面临“融入难”现状，尤其是在熟悉商务规则、对接科技协会及本领域行业协会或专业社团等方面。二是海外人才普遍存在“融资焦虑”，反映“‘留·在上海’全球留学人员创新创业大赛”、“海聚英才创新创业峰会”等活动的覆盖面略窄。三是海外人才须回国后依托承担单位方可申报资助项目与人才补贴，项目或资金下拨的滞后性使其不能及时有效地为海外人才提供创新创业初期支持。四是海外人才反映其团队成员的家属在融入上海劳动力市场过程中存在一定困难，比如，他们在获得户籍或积分居住证前不能报考公务员或事业单位等公职。

　　

五、新形势下上海进一步吸引国际高端人才的突破性政策和举措

　　

上海亟需以引才政策举措的突破与完善，实现对海外人才的“精准招揽”与“安全落地”，助力科技创新中心建设。

　　

第一，坚持错位引才、需求导向、实用为本、领域聚焦的原则，“科学锚定”海外引才政策的目标群体。一是以错位思路摸排以下群体：归国意愿强烈的华裔科学家；从北欧、日本、北美退休回到日、韩、新加坡等地的专家群体；丹麦、芬兰、瑞典等关键小国的人才。二是坚持需求导向，大力引进跨地域流动倾更强、创造力旺盛的青年科学家。三是引进虽没“人才帽子”，但拥有与上海重点产业发展水平相匹配的技术、能克服“卡脖子”瓶颈的专才。四是围绕上海重点产业的细分领域乃至关键技术，面向“技术单项冠军”（国家或地区）对口引进人才。

　　

第二，以国际人才数据库与分布地图提升引才“精准度”。一是以公私合作、多主体参与来保障国际人才数据库的完整性，积极从海外人力资源战略伙伴、海外专业技术社团、国际知名猎头机构（FESCO等）、国际化职业社交平台（LinkedIn等）、海外联谊会等机构获取数据。二是以“论文＋专利＋产业”的科学组合呈现人才的“精准画像”与空间分布。基于WOS论文数据库、Google专利数据库收集海外人才的专业履历、机构信息、职业阶段、行业领域、社会人脉等信息；基于重点产业分布规律（如生物医药关键技术创新地图）绘制人才分布地图。三是推动企业“以技术寻人才”，构建集国际科技论文与全球专利技术为一体、实时动态更新的综合数据库，以中文为工作语言面向注册企业免费开放，包括成果简介、作者信息、机构信息、作者联系方式（邮箱），鼓励企业主动寻才引才。

　　

第三，实现海外引才政策的制定与实施从政府主导模式向“政府搭台、企业唱戏”模式转变，进一步加强政府部门、用人主体（高科技园区或企业）、科研院所/高等学校、社会组织（如行业协会）在海外引才过程中的统筹联动，建立“用人主体生成海外人才需求→用人主体、行业协会、第三方组织及市场发现人才（“揭榜挂帅”）→行业协会或第三方评估机构鉴别人才→政府部门配套政策”的海外引才政策新机制。

　　

第四，以政府为支撑、园区为阵地、企业为主体、高校为引擎的“政产学研联盟”确保海外引才政策的有效实施。一是鼓励园区、企业、行业协会、高校、科研院所在开展国际科技合作项目、参与国际大科学计划、打造国际科技创新平台过程中，围绕人才需求和技术瓶颈积极发掘人才，并将其政策诉求反馈至人才部门来定制“招揽”政策。二是委托与国外密切合作的高校、行业协会参与海外人才引进，比如委托与德国密切合作的同济大学引进超高密度机床等领域人才；委托上海集成电路行业协会引进国外集成电路行业人才。三是通过政策倾斜、资金支持、重点实验室建设，引导上海交通大学、复旦大学、上海科技大学等高校在高科技园区成立技术授权办公室，一方面促进海外创新人才成果的产业化应用；另一方面推动这些高校、科研院所科研的产业导向性，以专利授权形式满足海外创业人才的技术需求，形成对海外人才的“磁吸效应”。

　　

第五，完善海外引才政策中的评价指标与遴选机制。一是建立职业生涯全程覆盖的海外人才分类与支持体系。二是海外引才政策中评价指标坚持定量与定性相结合，对于创新人才重点考察其“技术”，即其科研成果对技术升级的贡献率；对于创业人才则重点考察其“项目”，即其专利发明在企业生产中的转化率。三是海外人才引进的遴选机制需进一步凸显用人主体导向，可考虑将职称评审、人才计划以“配额＋统筹”形式下放给园区或龙头企业，同时，将评审权交给权威行业协会、国际同行专家。此外，充分发挥高科技园区（企业）在海外人才引进中的“关键话语权”，让他们同投资机构一并作为“留·在上海”全球留学人员创新创业大赛的评委。

　　

第六，以政策宣传网络提升海外引才政策的显示度和吸引力。实现海外引才政策宣传从“广泛宣传”模式到“精准推送”模式地转变。一是考虑把“宣传触角”拓展至海外，以国外赛区或“云参赛”（“云招聘”）为宣传主阵地，并参照全球前沿技术分布与重点产业地图来科学设置赛区。二是“精准扫描、主动对接”那些有回国可能或回国意愿的海外中高端人才，进行政策宣传乃至“定制”。三是实现海外引才政策的“分类宣传、因才推送”：面向青年科技人才重点宣传落户政策、留创园扶持政策等；面向海外高端人才则重点宣传上海的世界级重大科技基础设施集群的建设水平与未来前景。

　　

第七，以对标国际的“落地”软环境来提升海外引才政策的吸引力。一是通过高校、科研院所及社会团体设置“风险防火墙”来保障海外人才阶段性流动或柔性服务中的安全。二是对标国际打造海外人才的个税政策与融资激励计划，如对海外人才个税超过15%的部分，以财政补贴形式返还。三是海外人才的家属在获得上海户籍或积分居住证前允许其报考公务员或事业单位等公职。四是以海外人才服务的“端口前移”提升海外引才政策的实施效率。如海外人才与依托单位签订合同或意向性协议后即可申报人才计划或资金支持。五是以高科技产业园区（张江等）乃至留学生创业园为载体、以产业平台（重大科技基础设施集群）为中轴、以教育与医疗为配套，打造高科技园区与国际人才社区有机融合的创新创业型国际人才社区集群。

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